國內美術館營運要邁入行政法人模式的時代？

高雄市立美術館（以下簡稱高美館）自2017年起正式歸屬於「高雄市專業文化機構」^[1]的行政法人組織之下，正如2014年成立的「國家表演藝術中心」一樣，以一行政法人機構管理多個藝文館所的模式營運。臺南市政府自2010年啟動「臺南市美術館」（以下簡稱南美館）籌備，即定調採行政法人方式營運，且於2016年底完成相關法規的訂定，並預計於2018年底開始對外開放。在各先進國家中，興建美術館被視為是帶動地方經濟發展的重要引擎，^[2]是政府藉以振興地方經濟發展常見的手段，臺灣也不例外。目前已有多個地方政府提出興建藝文館所的計畫，例如：「桃園市立美術館」、臺中市的「水湳機場開發案」中的城市博物館及美術館、「新北市立美術館」、臺北市的「臺北藝術園區——臺北市立美術館擴建計畫」等。然而硬體工程建設的背後，更應該思考的是軟體內容及營運的永續性，才不致落入藝術家姚瑞中長年全臺各地踏查的「海市蜃樓」^[3]清單中。因此，未來這些美術館的營運模式將採取何種方式：公辦公營、行政法人、部分委外、^[4]OT、BOT等，相關的主管機關必須審慎思考、評估與規劃，讓美術館或博物館能夠秉持專業永續經營，又能有效率的提供一般民眾寓教於樂的需求，這將會是一項嚴肅的課題。本文將以行政法人營運為例，先陳述臺灣行政法人制度的發展進程，進而類比該制度在不同國情的運作情況，最後嘗試初淺地分析臺灣公立美術館行政法人化可能面臨的挑戰。

首先要提問的是：為何臺灣要推動行政法人制度？自1949年以來，臺灣的政權（不管是威權或是民主體制）都是以大政府的姿態在規劃整體社會的運行，涉及與人民福祉相關的事務由政府挹注所需資源並執行相關任務。1990年代後臺灣經濟面臨國際化、自由化的影響，社會邁入大幅轉型的階段，既有的行政運作模式已無法因應社會快速變動的需求，以及來自國內外各個層面的壓力與訴求，因此2002年起，政府成立「行政院組織改造推動委員會」（以下簡稱組改會）開始推動一系列的組織改造計畫，以朝向「去任務化」、「地方化」、「法人化」、「委外化」四大方向同步進行改革，以達到組織的「精實、彈性、效能」的目標。^[1]這一措施表徵著由主政者主導一切的大政府時代將逐漸退場，轉而仿效民間企業的經營思維，講究具有成本與效率概念的制度，而行政法人正是其中一個選項。

什麼是行政法人？根據2011年公布並施行的「行政法人法」第一章第2條的內容：「所稱行政法人，指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共事務，依法律設立之公法人。」又特定公共事務在該法中也有明確的規定：「一、具有專業需求或須強化成本效益及經營效能者。二、不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理者。三、所涉公權力行使程度較低者。⋯⋯。」^[2]基本上，相較於政府行政部門，行政法人之設置最主要的目的不外乎是要鬆綁兩個方面禁錮：讓原本的行政機構之財務運用及人員聘用更具有彈性，藉以提昇政府施政效率，同時確保公共任務之妥善執行。

依據「組改會」提出組織改革的四大方向，行政院於2003年第一次提出「行政法人法草案」並送進立法院審議，^[1]歷經八年的討論、辯證與審議，終於在2011年三讀通過、公布並施行。但在行政法人法頒布之前，立法院已於2004年先行三讀通過「國立中正文化中心設置條例」，^[2]以利正要邁入第15年個年頭的國家兩廳院轉型為行政法人營運，兩廳院便成為臺灣第一個採用行政法人制度的藝文館所，頗有身先士卒之意味。雖然行政法人機構在財務及人員兩方面都獲得了的鬆綁，但相對應的是要有一定比例的經費預算必須自籌。兩廳院行政法人化後第一年的自籌經費比例為32.92%，^[3]逐年提升，至2016年已高達53%；^[4]表演藝術場館主要收入除了票務之外，空間出租也是重要的項目，以兩廳院共四廳為例，其一年提供外租節目使用天數的比例相當的高：2014年有64%、2015年有60%、2016年有70%，^[5]有逐年增加的趨勢。2014年成立的行政法人機構「國家表演藝術中心」，將兩廳院、衛武營國家藝術文化中心（預計於2018年10月啟用）及臺中國家歌劇院（2016年正式啟用）等陸續納入這一個「一法人多館」的單位，它負責統籌管理國內北、中、南最大型表演藝術場館及團體。由於已有兩廳院10年行政法人化營運經驗的前導，再加上國家財政預算愈來愈緊縮的情況下，^[6]政府陸續新建的大型表演藝術場館，採用相同的營運制度顯然已是勢不可擋的趨勢。然而，所有行政法人之藝文館所在堅守推動藝術發展的本質與品質的同時，又須達到預定的自籌比例，藝術與商業之間該如何達到相輔相成的效果，也就是在執行公共服務（公權力）的同時，不會產生與民爭利或是太過商業化的情形，將是所有行政法人營運者最大的挑戰。臺中國家歌劇院便曾因為開幕後隔年，為因應自籌款比例逐漸的提升，將大劇院場地租借給外商直銷公司辦理新品發表會，引起藝文界一片譁然。^[7]

國內美術館界在最近幾年也興起行政法人化的現象。積極推動美術館行政法人化的林曼麗曾說：「行政法人需要有足夠的體質和條件才有辦法推動。南美館是全新的館舍、沒有包袱，在法人化的推動上，相對而言會比較順暢。」^[8]南美館歷經六年的籌備，於2017年3月17日成立董事會，正式以法人身分營運，預計於2018年12月才正式對外開放。南美館財務方面的規劃，90%經費來自政府補助（臺南市政府編預算），10%須自籌。而比南美館晚幾年提出行政法人化的高美館，於2016年快速通過行政法人化，並於2017年起正式將已成立22年的公立美術館改制，成為臺灣第一座以公法人營運的美術館，其監督機關高雄市文化局提出10年經費自籌比例達15%的構想，前三年的經費預算仍100%由高雄市文化局補助。由於南美館還未正式進入商轉，高美館目前還不需直接面對自償率的財務壓力，因此還無法評估美術館行政法人營運的真正效益。

2004年兩廳院行政法人化之後相信對國內美術館界產生一定程度的衝擊，2005年本館館刊「現代美術」連續兩期的專題便以「博物館行政法人」為題進行特別企劃，針對日本、德國、法國及英國的博物館法人制度進行探討。^[1]以下就以日本及法國行政法人^[2]的美術館為例，針對該制度營運至今的狀況進行簡要的介紹，以作為國內美術館未來可能選擇的營運制度之參考。

日本以西方概念所成立的博物館始於明治時期（1868-1912），由於帝國主義的抬頭，原本以博物館作為啟蒙教育基地的思維，因而轉為以配合中央推動殖產興業政策的「國家本位」功能。^[3]二戰之前，為了培養國民愛鄉土的情懷，透過建設鄉土博物館來實踐，被視為第一波鄉土博物館運動，二戰之後為振興地方經濟及觀光產業，也是以建設鄉土博物館作為手段，稱為第二波鄉土博物館運動，臺灣現代主義思維的博物館也是在此脈絡下成立，1980年代中央政府強調地方、文化及國際化，以行政主導多項建設，博物館硬體建設因此達到最高峰，1990年代日本經濟開始泡沫化，於是一連串的行政改革就此開始進行，獨立行政法人制度即為行政改革的重要項目之一，1998年通過「行政改革基本法」，國立博物館也開始進入轉型為獨立行政法人機構。以東京國立博物館為例，自2001年起轉型為獨立行政法人機構之後，「目前已經逐漸浮現的現象包括：與民間企業及媒體之合作、展示手法更新、展示主題迎合觀眾需求、商業化漸漸入侵、未來日益增加的資源競爭、對於宣傳與行銷日益倚重」，^[4]為了讓法人化的博物館不會因為自償率的壓力，而犧牲美術館應有的專業品質，以及應有的公共服務功能，東京國立博物館在歷經七年的獨立行政法人營運後，該館特任研究員金子啟明（KANEKO Hiroaki）有以下幾點觀察，他認為：「政府必須做到下列幾點，獨立行政法人才有充分發展的可能性，包括：（一）營運預算不得統一刪減；（二）增加博物館預算運用的自由度；（三）允許博物館活用剩餘款；（四）不設定收益業績；（五）確保不受省廳管轄的獨立性；以及（六）維持足夠的館務人員。」^[5]

在歐洲方面，法國博物館事業發展已有三百多年的歷史，由於法國政體具有濃厚的中央集權管理的特質，因此長久以來國立博物館都是由中央政府直接治理。自1990年代初國際石油危機所引發的經濟衰退，使得文化事業成為政府財政緊縮後的沉重負擔，因此中央政府開始推動國立博物館轉型為國立公共機構（établissement public national, EPN），1993年初羅浮宮成為第一個轉型的博物館，截至目前共有十座國立博物館採取此一營運模式，而其中又有七座位於巴黎市中心，包括：奧塞美術館、龐畢度中心、畢卡索美術館、吉美亞洲博物館（Musée Guimet）、布朗利河岸博物館（Musée du Quai Branly-Jacques Chirac）等，其中又以羅浮宮的自償率最高。以下就以羅浮宮為例，探討是怎樣的「體質和條件」使羅浮宮能成功轉型。

根據大巴黎地區旅遊委員會的統計，2017年該地區的旅館入住人次共計3380萬人次，而該年度參觀羅浮宮的人數高達810萬，又其中有71%是外國觀光客，約575萬人，將近占巴黎的外國觀光客總數的17%都會到羅浮宮參觀。而如此可觀的參觀人數也可充分反應在羅浮宮的預算自償率上。以2017年為例，該館一年的總預算為3.2億歐元（100%），其中1.01億歐元為政府補助（32%），0.73億歐元為阿布達比——羅浮宮的品牌權利金（23%），1.46億歐元為自籌款（45%），^[6]而其中0.83億歐元（約新臺幣29億）是來自門票收入，是一座自籌能力非常強的博物館，這完全得利於羅浮宮本身的高知名度與專業性、擁有舉世聞名的經典藏品，以及巴黎是國際重要的觀光城市等因素，尤其是最後這一點特質更足以說明，為何法國政府選定絕大多數的獨立公共機構的博物館，都位處巴黎的可能重要原因。

一個國家的國立美術館及博物館營運制度會因為各國的歷史進程、社會變遷、經濟景氣等因素而有所轉變，各國之間也會因各自的風土民情衍生出不同的管理制度，現今英國主要的博物館採用委員會制度（board of trustees）、法國則採國立公共機構制度（établissement public national, EPN）、美國及荷蘭都是採基金會制度、日本則是獨立行政法人制，各自相對應的整體法規配套措施也因此因應而生，在漢寶德所主持的研究計畫「我國國立博物館組織定位與經營模式之研究」中^[1]有詳盡的分析，在此不加贅述。

回顧臺灣博物館發展百年的歷史，不管是歷經何種政體，博物館一直以來都是由政府所主導與營運，且視它為社會教育的重要機構。直到行政法人法（2011年）及博物館法（2015年）相繼公布與施行後，於近一兩年才開始出現以行政法人營運的美術館，也就是政府不再主導其發展而只擔任監督的角色，但美術館仍必須堅守專業及公共服務的精神，而且必須有能力達到一定比例的自籌經費，這對一項都是仰賴政府全額補助的機構而言，將會是個不小的挑戰。依據中央國家發展委員會對於行政法人自償率之要求為30％，而目前不管是高雄市立美術館或臺南市美術館，其自償率都僅有15%及10%。相較於法國已成功地推動國立博物館轉型為公共機構，臺灣目前是否已有足夠的條件與體質推動美術館或博物館行政法人化？這只能留待時間給予答案了。